Ответ и обоснование:
Добрый день!
Возможность образования земельного участка в результате объединения земельных участков предусмотрена п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ и может быть реализована при наличии письменного согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Более подробно процедура объединения участков раскрыта в ст. 11.6 ЗК РФ, которая, помимо прочего, устанавливает, что при объединении земельных участков, принадлежащих на праве собственности разным лицам, у таких лиц возникает право общей собственности на образуемые земельные участки.
Ограничения при объединении земельных участков предусмотрены только в п. 5 ст. 11.6 ЗК РФ. Так, не допускается объединение земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного срочного пользования, за исключением случаев, если все указанные земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного срочного пользования одному лицу. Также образованный земельный участок должен соответствовать требованиям ст. 11.9 ЗК РФ.
Ни в одной из названных статей не содержится ограничений по субъекту права собственности.
Таким образом, государство, в том числе субъекты РФ, муниципалитеты представляет собой полноценного участника земельных отношений со всеми правами в отношении принадлежащих ему земельных участков, включая право распорядиться участком путем его объединения с другим участком.
Нормы, запрещающей проводить такое объединение с участком, находящимся в частной собственности, ни в земельном, ни в гражданском законодательстве нет.
Несмотря на подробное регулирование предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду, ЗК РФ не содержит положений, регламентирующих распоряжение земельными участками путем объединения с другими участками. Участие в объединении участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, лишь говорит о необходимости применения к правоотношениям ст. 11.3 ЗК РФ, которая описывает общий порядок образования земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Проведение каких-либо конкурсных процедур при этом законодательством не предусмотрено.
Однако, возникает вопрос о целесообразности этого объединения.
Ведь если государственный (муниципальный) орган формирует участок для предоставления его на торгах, такой участок должен отвечать требованиям о минимальном размере и всем условиям ст. 11.9 ЗК РФ и, соответственно, может быть использован по назначению без объединения с другими участками. Он должен быть предоставлен с помощью процедур, предусмотренных ЗК РФ. Если государственный (муниципальный) орган объединит такой участок с земельным участком, принадлежащим частному лицу, данное действие может расцениваться как обход закона, поскольку неограниченный круг третьих лиц потеряет возможность претендовать на приобретение прав на государственный (муниципальный) участок.
Между тем полагаем, что есть и обоснованные случаи использования описанного механизма. Объединение участков может преследовать цель создать возможность рационального использования участка неправильной формы, который не был сформирован государственным органом для предоставления частным лицам, а принадлежал, допустим, государственному учреждению и был сформирован для его нужд. Границы таких участков зачастую определены таким образом, что использовать их можно только для размещенного на них имущества, и при утрате этого имущества полноценное использование участков затруднено. В данной ситуации единственным способом обеспечения использования земель является их объединение, направленное на устранение чересполосицы и повышение эффективности их использования.
Конкуренция в этом случае не страдает, поскольку сторонний собственник не смог бы воспользоваться таким участком, в то время как собственник смежного участка за счет присоединенного участка сможет, например, обеспечить соблюдение градостроительных нормативов.
С учетом общих норм ЗК РФ в результате объединения государственного (муниципального) и частного земельных участков должно возникнуть право общей долевой собственности на новый объединенный земельный участок.
Данное обстоятельство повлечет необходимость применения ст. 250 ГК РФ, определяющей, что лицо, обладающее долей в праве общей собственности на сформированный участок, получит право преимущественной покупки доли, принадлежащей публичному образованию.
Значит, после объединения участков доля публичного образования может быть выкуплена без проведения торгов, в ряде ситуаций - по льготной цене (например, при нахождении на участке объекта недвижимости). С учетом отсутствия порядка принятия решений о возможности объединения участков наличие дискреционных полномочий у государственного органа создает коррупциогенную угрозу передачи прав на земельные участки в обход торгов.
Подобные объединения земельных участков вызывают интерес и со стороны Федеральной антимонопольной службы (ФАС России). Ведомство считает необходимым применять к таким отношениям ст. 15 Закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) предусматривающую, что государственным органам запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Как разъяснено в п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать, что если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая ему принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Именно со ссылкой на ст. 15 Закона о защите конкуренции ФАС России квалифицирует такие объединения участков, как нарушение государственными (муниципальными) органами законодательства о защите конкуренции.
Ответ подготовлен экспертами службы правового консалтинга компании "СоветникПРОФ"
