Ответ и обоснование:
Возложение полномочий внутреннего муниципального финансового контроля (ВМФК) на финансовый орган муниципального образования допускается без создания отдельного контрольного органа и введения дополнительной штатной должности. Однако необходимо определить действующих должностных лиц, уполномоченных проводить контрольные мероприятия, и обеспечить их независимость от объектов контроля.
Работники финансового органа не вправе проверять деятельность самого финансового органа в нарушение принципа независимости. Допустимость конкретной организационной модели зависит от правового статуса финансового органа, распределения обязанностей и муниципальных правовых актов.
Обоснование:
В соответствии с пунктом 3 статьи 265 БК РФ внутренний муниципальный финансовый контроль представляет собой деятельность органов муниципального финансового контроля, являющихся органами местных администраций. Согласно статье 6 БК РФ финансовые органы муниципальных образований — это органы (должностные лица) местных администраций, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов. Следовательно, существенна принадлежность финансового органа к системе местной администрации, а не обязательное наличие у него статуса структурного подразделения аппарата администрации.
В письме Минфина России от 15.10.2020 № 02-09-07/90306 разъяснено, что исключение финансовых органов из перечня органов финансового контроля в пункте 3 статьи 265 БК РФ связано с исключением санкционирования операций из методов внутреннего финансового контроля. Бюджетный кодекс РФ не требует осуществлять ВМФК исключительно самостоятельным органом местной администрации: соответствующие полномочия могут быть возложены в том числе на структурное подразделение финансового органа. При этом письмо не устанавливает обязательности создания такого подразделения и не подтверждает возможности проведения проверок без уполномоченных должностных лиц.
Если финансовый орган имеет самостоятельное положение, руководителя и штатную структуру, это само по себе не исключает его принадлежности к органам местной администрации. Однако если муниципальные правовые акты не подтверждают соответствующий статус, требуется дополнительно оценить организационное положение финансового органа на соответствие статьям 6 и 265 БК РФ.
Согласно пункту 3 статьи 269.2 БК РФ ВМФК осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными Правительством РФ. Пункт 2 федерального стандарта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 06.02.2020 № 100, относит к должностным лицам органа контроля руководителя, соответствующих заместителей руководителя, руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений, ответственных за контрольные мероприятия, а также иных уполномоченных муниципальных служащих. Следовательно, контроль могут проводить работники, уже занимающие существующие должности; отдельная штатная единица, предназначенная исключительно для ВМФК, не обязательна.
При этом необходимо разграничивать отсутствие отдельной штатной единицы и отсутствие конкретного уполномоченного исполнителя. Закрепление контрольных полномочий за финансовым органом само по себе недостаточно: должны быть определены должностные лица, их полномочия, обязанности и ответственность. Кроме того, они должны соответствовать требованиям профессиональной компетентности и независимости.
Пункт 1 статьи 266.1 БК РФ относит финансовые органы к объектам государственного (муниципального) финансового контроля в предусмотренных законом случаях, в частности в связи с целевыми межбюджетными трансфертами, бюджетными кредитами и исполнением полномочий главного администратора либо получателя бюджетных средств. Поэтому при выборе модели ВМФК необходимо учитывать возможность проверки самого финансового органа.
Пунктом 5 федерального стандарта «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», утвержденного постановлением Правительства РФ от 06.02.2020 № 95, закреплен принцип независимости. Должностные лица органа контроля должны быть независимы от проверяемых объектов в административном, финансовом и функциональном отношении. В частности, они не должны быть работниками проверяемого объекта в период контрольного мероприятия, в проверяемом периоде и в году, предшествовавшем проверяемому периоду.
Поэтому работники финансового органа не могут проводить контрольные мероприятия в отношении собственного финансового органа с нарушением указанных требований. Создание внутри него специального подразделения само по себе проблему не устраняет, поскольку его работники сохраняют служебную подчиненность и принадлежность к проверяемому органу.
В письме Минфина России от 03.12.2020 № 02-09-07/106844 отмечено: если руководитель органа, в составе которого действует контрольное подразделение или должностное лицо, принимает управленческие решения об исполнении бюджета, финансово-хозяйственной деятельности этого органа и проведении контрольных мероприятий, такой орган не может быть объектом осуществляемого им ВМФК. Это разъяснение дополняет письмо Минфина России от 15.10.2020 № 02-09-07/90306: организационное размещение контрольных полномочий в финансовом органе допустимо, но контроль собственной деятельности ограничен принципом независимости.
Указанное ограничение не освобождает финансовый орган от финансового контроля вообще. В предусмотренных законом случаях его деятельность может проверяться органами внешнего муниципального финансового контроля и государственного финансового контроля в пределах их полномочий.
Для организации ВМФК необходимо проверить устав муниципального образования, структуру местной администрации и положение о финансовом органе; установить правовой статус финансового органа и содержание муниципального акта о возложении контрольных полномочий; определить уполномоченных работников и оценить их профессиональную компетентность. Отдельно следует установить круг объектов контроля и исключить проверки, при которых нарушается принцип независимости.
Если существующая организационная структура не позволяет обеспечить надлежащее исполнение контрольных полномочий и независимость должностных лиц, следует рассмотреть передачу полномочий иному органу местной администрации либо создание самостоятельного органа контроля.
Таким образом, введение отдельной штатной должности для ВМФК не является обязательным, но проведение контрольных мероприятий без определения уполномоченных лиц недопустимо. Окончательный вывод о законности выбранной модели возможен только после изучения устава муниципального образования, структуры администрации, положения о финансовом органе и соответствующих муниципальных правовых актов.
Ответ подготовлен экспертами службы правового консалтинга компании "СоветникПРОФ".
